《关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》政策解读 ——自然资源管理部门落实视角

《关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》政策解读

——自然资源管理部门落实视角

　　一、政策背景与总体要求

　　（一）政策定位。文件是中央连续第21年聚焦“三农”工作的“一号文件”，核心目标是加快建设农业强国，强化乡村振兴顶层设计，推动农村改革向深层次突破。

　（二）自然资源管理关联性。文件多处涉及耕地保护、土地制度改革、生态修复、空间规划等核心职能，需精准对接政策要求。

　（三）总体目标。

　底线任务：保障粮食安全、防止规模性返贫。

　改革重点：强化科技支撑、完善乡村治理、推进城乡融合。

自然资源领域关键词：耕地“三位一体”保护、农村土地制度改革、村庄规划实施。

　　二、自然资源领域重点任务解读

　　（一）严守耕地红线，夯实粮食安全根基。

政策原文。（三）强化耕地保护和质量提升。强化耕地保护和质量提升。严格耕地总量管控和“以补定占”，将各类耕地占用纳入占补平衡统一管理，确保省域内年度耕地总量动态平衡。完善补充耕地质量评价和验收标准。持续整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、乱占耕地建房等问题，坚决遏制破坏耕地违法行为。

政策原文要点：一是强调耕地保护量质并重，完善耕地占补平衡改革，持续推动落实“耕地数量、质量、生态”三位一体保护制度，耕地数量以省域范围总量管控为主，耕地质量依据农业农村部门补充耕地质量评价和验收。二是持续强调从严查处违法违规占用耕地行为。

政策主要变化点：对比2024年中央一号文，依然围绕改革完善占补平衡制度，加强“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、乱占耕地建房等违法违规整治，加强耕地破坏违法行为查处为重点部署工作，无明显变化。

部门落实方向。一是利用卫星遥感、大数据等技术手段，建立完善耕地“非农化”“非粮化”监测预警体系，强化预警预报。二是建立动态巡查机制，并结合“田长”巡田，加强违法占用耕地建设、破坏耕地等违法行为的源头巡查管控，及时发现、制止和查处耕地违法行为。三是建立部门联动机制，联合农业农村部门建立耕地保护责任考核机制，压实地方政府主体责任，持续推动“耕地数量、质量、生态”“三位一体保护”制度落实落地。

（二）深化农村土地制度改革。

　　政策原文。（二十六）管好用好农村资源资产。扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全收益分配和权益保护机制。因地制宜发展新型农村集体经济，不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务。持续深化农村集体资金、资产和资源管理专项治理。推进新增耕地规范管理和合理利用。

政策原文要点：一是扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。二是有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全收益分配和权益保护机制。三是不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。

政策主要变化点及解读：一是与2023年自然资源部办公厅印发的《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》对比，中央１号文在用词上有变化，由原来的“试点探索”变为“有序推进”农村集体经营性建设用地入市改革。二是从法律制度的设计上看，也为农村集体经营性建设用地入市奠定了上位法依据。新修订的《土地管理法》第六十三条已明确“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。三是2023年自然资源部办公厅印发的《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，正式启动入市试点工作，直至24年底试点工作结束进行经验总结，四川省一共有19个地区纳入上一轮试点，我州暂未涉及。在全国试点中，集体经营性建设用地入市需符合规划用途，用途限定为工业、商业、文旅等经营性用途，严禁利用入市政策进行房地产开发。入市须经集体经济组织成员民主决策，集体经营性建设用地与国有建设用地在交易平台、登记流程、抵押融资等方面享有平等权利。四是按照《中华人民共和国土地管理法》（2020年修订）第九条“农村宅基地属于农民集体所有，宅基地使用权仅限本集体经济组织成员享有”、第六十二条“禁止宅基地使用权向本集体经济组织以外的人员流转以及《中华人民共和国乡村振兴促进法》（2021年）第五十五条：“严格保护农村宅基地权益，禁止违规买卖宅基地，防止资本无序侵蚀农村土地资源”的规定，城镇居民本身就无购买或申请农村宅基地的主体资格，按照“房地一体”原则，也就无购买农房资格。五是《关于规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》（中办发〔2021〕36号）明确领导干部不得利用职权或影响力在农村违规获取土地、房产等资源。2025年中央１号再进一步明确不允许退休干部到农村占地建房，旨在杜绝利用影响力违规获取土地资源，维护社会公平。

部门落实方向。一是扎实推进农村宅基地和集体建设用地确权及不动产登记工作，在切实保障群众权益的同时，为农户住房盘活利用及农村集体经营性建设用地改革奠定扎实的合法来源基础。二是下一步按照国家、省改革要求稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市工作。

（三）优化村庄规划与空间治理。

政策原文。（十六）统筹县域城乡规划布局。顺应人口变

化趋势，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合，发挥县乡国土空间规划的空间统筹和要素保障作用，促进城乡产业发展、基础设施、公共服务一体化。提高村庄规划编制质量和实效，不得要求村庄规划编制全覆盖，对不需要编制的可在县乡国土空间规划中管控引导或出台通则式管理规定。合理确定村庄建设重点和优先序，统筹建设和管护，探索具有地域特色的乡村建设模式。在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治。

政策原文要点:一是发挥县乡国土空间规划的空间统筹和要素保障作用。二是不得要求村庄规划编制全覆盖。三是合理确定村庄建设重点和优先序。四是以县为单位，乡镇为实施单元开展全域土地综合整治。

政策主要变化点：2024年一号文件明确了不得要求村庄规划编制全覆盖。其他方面无较大变化。

　　部门落实方向:一是加强乡村区域空间统筹，与文旅、农业农村、交通等部门对接，对有重点项目落地或重要交通廊道连接的村提前谋划用地空间布局和要素保障需求。二是有序推动村级片区规划编制，推动有发展潜力、有土地综合整治和项目建设需求，以及重要道路、水运航道交通运输线路上的重点片区，优先开展村级片区规划编制工作。三是开展村民建房布局研究，研究和总结凉山现有村民建房的选址和布局特点，从空间布局上提出村民建房空间指引。四是稳步推进我州全域土地综合整治工作，力争将布拖县拖觉－补尔片区、西溪河片区和冕宁县惠安镇试点项目申报纳入省级储备库。

　　三、结语

　　中央一号文件为自然资源管理服务乡村振兴提供了行动纲领。需以“长牙齿”的硬措施守牢耕地红线，以改革思维破解土地要素瓶颈，以系统观念统筹保护与发展，为全面推进乡村振兴提供坚实的资源保障和制度支撑。

         政策文件：https://dnr.lsz.gov.cn/zfxxgk/lzyj/zcwj_31803/202504/t20250416_2820279.html